Законодатели планируют делать упор на улучшение инвестиционного климата и прозрачности как экономики в целом, так и банковской системы в частности. Об основных направлениях работы по совершенствованию финансового законодательства в интервью NBJ в 2013 году рассказала председатель Комитета Государственной думы по финансовому рынку Наталья БУРЫКИНА.

NBJ: Наталья Викторовна, расскажите о планах Комитета Госдумы по финансовому рынку в части подготовки финансового законодательства в 2013 году.

Н. БУРЫКИНА: Общий вектор развития финансового законодательства в 2013 году был задан президентом в послании Федеральному собранию. Прежде всего, речь идет о создании эффективных экономических механизмов, направленных на возврат и привлечение капитала в Российскую Федерацию, на улучшение инвестиционного климата, иными словами, на деофшоризацию российской экономики.

Комитет планирует сосредоточиться на следующих основных направлениях работы.

Во-первых, важно совершенствование регулирования финансового рынка (речь идет прежде всего о создании мегарегулятора), а также приведение российской практики регулирования финансового рынка к общепринятым мировым стандартам в связи со вступлением России в ВТО и ОЭСР.

Во-вторых, делается упор на создание экономических механизмов для повышения прозрачности российских активов, экономических рычагов, стимулирующих раскрытие информации о конечных бенефициарах и собственниках российских компаний. Данная мера очень важна для улучшения инвестиционного климата. На мой взгляд, двигаться в направлении прозрачности рынка следует не административно-запретительными мерами, а экономическими.

В-третьих, ведется работа по созданию длинных денег в экономике посредством реализации новых инвестиционных схем и инструментов (инфраструктурных облигаций, индивидуальных инвестиционных счетов), по обеспечению большей защиты прав и интересов инвесторов в российские ценные бумаги путем совершенствования и развития инфраструктуры финансового рынка.

NBJ: Насколько эффективно взаимодействие комитета с Банком России и банковскими ассоциациями?

Н. БУРЫКИНА: Как известно, Банк России, в соответствии с Конституцией РФ, обладает определенной независимостью от органов исполнительной и законодательной власти при осуществлении своих функций. Более того, не следует забывать о том, что ЦБ подотчетен Государственной думе. Наш комитет очень активно взаимодействует с Банком России и, на мой взгляд, достаточно эффективно.

Представители банковских ассоциаций, как и другие эксперты, регулярно присутствуют на заседаниях комитета и имеют возможность высказывать (отстаивать) свое мнение по рассматриваемым вопросам. В противном случае эффективная работа над законопроектами была бы невозможна, а принятые законы страдали бы однобокостью.

NBJ: Многие законы готовятся в течение очень долгого срока, причем затягивание происходит из-за длительных межведомственных согласований. Как исправить эту ситуацию?

Н. БУРЫКИНА: Объективно говоря, законотворчество - процесс небыстрый, он требует максимального учета интересов всех сторон: граждан, представителей экспертного сообщества, президента, правительства, Банка России.

NBJ: Вы поддерживаете введение уголовного преследования собственников и топ-менеджеров за вывод активов?

Н. БУРЫКИНА: В Уголовном кодексе существует принцип, согласно которому ответственность несет лицо, совершившее преступление, вне зависимости от его статуса: менеджер, генеральный директор, топ-менеджер либо собственник. Неправомерный вывод активов в преддверии банкротства или в процессе банкротства юридических лиц является большой проблемой современной российской экономической жизни, поэтому движение в сторону ужесточения наказания вполне оправданно.

Вместе с тем не следует забывать о необходимости доказывания, насколько то или иное лицо ответственно за непосредственное осуществление тех или иных действий от имени юридического лица. В данном контексте речь идет о фидуциарных обязанностях органов управления общества и корпоративном законодательстве. Ведь, как известно, от имени общества право действовать делегировано генеральному директору.

Цель дальнейших действий законодателей заключается в следующем. Нужно, во-первых, создать прозрачные и понятные условия ведения бизнеса, при которых функционирование в рамках законодательного поля было бы более выгодным, чем ведение теневого бизнеса. Во-вторых, мы должны своевременно передать в руки правоохранительных органов эффективные инструменты раскрытия преступных схем и защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

NBJ: Как должен развиваться институт мотивированного суждения в России? Как изменится ответственность регулятора за принятие мотивированного суждения?

Н. БУРЫКИНА: Банк России уже давно настаивает на делегировании ему права принимать мотивированное суждение по некоторым вопросам. Необходимость обусловлена тем, что с учетом многообразия гражданско-правовых отношений Банк России, действуя на основании принципов формального контроля, не всегда способен эффективно выполнять свои функции, прежде всего в сфере банковского регулирования и надзора.

Очевидно, что институт мотивированного суждения имеет перспективы быть имплементированным в российское правовое поле. Однако необходимо действовать осторожно и осознавать определенные риски, такие как возможная избирательность и нестабильность правоприменительной практики регулятора. Более того, вопрос мотивированного суждения тесно связан с ответственностью регулятора за свои решения, а это тоже непростая тема.

NBJ: Как вы считаете, готовы ли российские банки, в том числе небольшие, к Базелю III?

Н. БУРЫКИНА: Основные вопросы Базеля III касаются расчетов достаточности банковского капитала, ликвидности и управления рисками, поэтому этот вопрос лучше переадресовать Банку России. На законодательном уровне в последние годы очень четко прослеживается последовательная тенденция ужесточения требований к минимальному капиталу кредитных организаций в качестве основополагающей меры по докапитализации банковской системы и обеспечению ее стабильности.

NBJ: Как будут совмещаться проблемы необходимости внедрения консолидированного надзора и повышения инвестиционной привлекательности банковской отрасли?

Н. БУРЫКИНА: Здесь нет и не может быть никаких проблем. Консолидированный надзор и инвестиционная привлекательность банковской отрасли -это две стороны одной медали.

Как показал кризис 2008 года, чуть ли не основной проблемой российского банковского сектора является высокая концентрация активов банков на бизнесе собственников и аффилированных лиц. В таких условиях абсолютно невозможно оценить бизнес банка, понять его рыночную модель, объем и структуру принимаемых рисков. Внедрение консолидированного надзора, причем, замечу, на базе международно признанных стандартов МСФО, приведет к повышению транспарентности банковской системы, позволит внешним инвесторам четко оценивать риски, которые берут на себя банки. Это позитивно скажется на инвестиционной привлекательности всего банковского сектора.

NBJ: В одном из выступлений вы обещали предусмотреть защиту интересов кредитора при подготовке закона о банкротстве физлиц. Каким образом она будет обеспечена?

Н. БУРЫКИНА: Законопроект подробно обсуждается экспертами, имеет широкий общественный резонанс.

Представители банковского сообщества отмечают, что законопроект содержит ряд положений, которые способны существенно повысить риски деятельности кредитных организаций.

Так, при конструировании института банкротства граждан целесообразно установить норму об обязательности участия арбитражных (финансовых) управляющих в делах о банкротстве. Понятно, что основная проблема, возникающая в связи с этим, - определение источника финансирования деятельности такого управляющего, и, вероятно, это следует решать суду.

Возникают определенные вопросы с минимальным порогом для начала процедуры банкротства - законопроект предлагает установить его на уровне 50 тысяч рублей. Возможно, следует увеличить эту цифру либо ввести относительный порог (например, 5% от общего объема просроченной задолженности).

По мнению банковского сообщества, целесообразно разделить процедуры банкротства физических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, исключив из законопроекта положения, касающиеся объединения процедур банкротства должников-граждан и должников -индивидуальных предпринимателей.

Кроме того, эксперты отмечают, что для защиты интересов кредиторов важно предусмотреть в законопроекте специальный порядок оспаривания сделок должника-гражданина с учетом особенностей правоотношений граждан (семейные, жилищные, трудовые, гражданские обязательства, включая дарение и наследство, соблюдение интересов несовершеннолетних детей, иждивенцев).

Опасения банкиров в целом понятны: предложений достаточно много вплоть до таких, что в период действия плана реструктуризации долгов следует установить временное ограничение на выезд должника из страны по аналогии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Однако мы все понимаем, что законопроект разработан в первую очередь с целью защиты интересов граждан. Как известно, граждане всегда выступают экономически более слабой стороной при взаимоотношениях с банками.

NBJ: Учитывается ли экономическая сторона вопроса при вынесении законодательных решений в пользу потребителей?

Н. БУРЫКИНА: Конечно, экономическая сторона вопроса учитывается, только надо помнить, что для законодателя важно создать равновесные условия, при которых и потребитель, и поставщик финансовых услуг находятся на равных позициях. Предоставление неоправданных преференций любой из сторон вызовет дестабилизацию экономических отношений.

Вместе с тем фактически аксиомой является то, что граждане - более слабая сторона в гражданско-правовых отношениях с финансовыми организациями. Это связано с тем, что далеко не все из них обладают достаточным уровнем финансовой и юридической грамотности, в то время как разрабатываемые финансовыми компаниями договоры составляются весьма квалифицированными юристами, защищающими интересы своей компании, своей стороны. Именно поэтому на защиту граждан направлены как установленные в законодательстве ограничения для профессиональных игроков на финансовых рынках, так и постоянная разъяснительная работа, ведущаяся ассоциациями и объединениями. Одним из примеров является создание службы финансового омбудсмена. Его деятельность направлена на разрешение конфликтов, возникающих между банками и заемщиками.

NBJ: По вашему мнению, ипотеку следует регулировать также, как и значительно более короткие беззалоговые потребительские кредиты?

Н. БУРЫКИНА: Это два совершенно разных кредитных продукта, и подход к ним со стороны регулятора также должен быть разным. Потребительские кредиты гораздо проще администрировать, они не имеют такой системной значимости для экономики, поскольку во многом являются следствием уровня потребительских настроений, и при их регулировании основной упор следует делать на защиту интересов заемщиков.

В отличие от потребительских кредитов ипотечные кредиты низкорисковые, так как обеспечены залогом недвижимости и имеют большее системное значение для экономики любой страны.

Если же комплексно рассуждать об институте ипотеки, то обратимся к примеру ипотечного кризиса в США. Он показал, что основные риски связаны не с отдельными кредитами, а с комплексной системой функционирования рынка ипотеки, начиная от этапа кредитования застройщиков и системы рефинансирования банков, переходя к вопросам минимального размера первоначального взноса по ипотечным кредитам, наличию ипотечной страховки от падения цен на недвижимость, правилам секьюритизации ипотечных обязательств и выпуска ипотечных облигаций и заканчивая процедурами изъятия и реализации с торгов недвижимости должников, которые не исполнили свои обязательства по ипотечному договору.

Если детально углубиться в каждый из перечисленных элементов ипотечного рынка, возникает достаточно много вопросов, для решения каждого из них еще многое предстоит сделать.

NBJ: Как вы относитесь к предложению законодательно ограничить оборот наличных денежных средств?

Н. БУРЫКИНА: Прежде всего надо сказать, что такой законопроект в Государственную думу не поступал, поэтому предметно обсуждать пока нечего.

Действительно, есть идея, посвященная некоторому ограничению обращения наличных денег, появившаяся в результате анализа следующих факторов. Безналичные расчеты гораздо дешевле для всех без исключения экономических субъектов. Безналичные деньги граждан (в отличие от выведенных из оборота наличных денег) - это работающие пассивы банковской системы. Прозрачность безналичного обращения намного выше, чем прозрачность наличных расчетов, это позволяет существенно снизить криминальную составляющую в экономике.

Можно констатировать, что безналичный денежный оборот практически по всем показателям гораздо эффективней, чем наличный, кроме одного но: к сожалению, и наше население, и средства коммуникаций в наших регионах еще не готовы для директивного массового внедрения безналичных платежей.

Необходимо использовать экономические, а не административные рычаги. Как только экономика будет готова к переходу на безналичный оборот, субъекты сами начнут переходить на него, видя такие выгоды, как снижение комиссионных платежей, безопасность, возможность оплачивать товары и услуги в любой момент в любом месте, возможность использовать системы дисконтов. Собственно говоря, это уже происходит в крупных финансовых центрах страны.

NBJ: С помощью каких шагов законодатели намерены способствовать созданию длинных денег в нашей стране?

Н. БУРЫКИНА: Снижение инфляции и улучшение инвестиционного климата -вот два основных направления, в которых нам следует работать для создания длинных денег в экономике.

Для формирования слоя частных инвесторов - одного из основных источников длинных денег - необходимо разработать новые инвестиционные инструменты и механизмы, которые были бы экономически выгодными и привлекательными. К числу таких инструментов можно отнести, например, популярные на Западе индивидуальные инвестиционные счета, то есть схемы, позволяющие гражданам инвестировать в финансовые активы на три-пять лет и получать при этом значительные налоговые преференции. В указанном контексте крайне важно развивать работу по повышению финансовой грамотности населения. Также следует упомянуть целесообразность создания специального компенсационного фонда для негосударственных пенсионных фондов, за счет средств которого можно было бы компенсировать потери, понесенные физическими лицами - клиентами управляющей компании в случае банкротства соответствующих финансовых организаций.

При обсуждении темы удлинения инвестиций нельзя не упомянуть, что отдельной важной задачей является создание правовой базы для выпуска и обращения инфраструктурных облигаций. Доход по ним обеспечивается денежным потоком, генерируемым соответствующим проектом, под который были выпущены такие облигации. И что крайне важно, кредитное качество данных облигаций не зависело бы от кредитных и операционных рисков их эмитентов.

NBJ: В какие сроки будут проводиться изменения в Гражданский кодекс (ГК), которые коснутся банков?

Н. БУРЫКИНА: Проект по изменению Гражданского кодекса идет достаточно тяжело. Ко второму чтению законопроекта поступило более двух тысяч поправок, и профильный комитет Государственной думы принял решение рассматривать проект несколькими самостоятельными частями.

Вопросы, касающиеся банковской деятельности, прежде всего главы ГК, посвященные банковским счетам, вкладам и расчетам, планируются к рассмотрению в течение 2013 года.

NBJ: Банки жалуются на частые изменения как в правоприменении, так и в законодательстве. Что вы ответите на подобные вопросы представителей отрасли?

Н. БУРЫКИНА: К нам таких жалоб не поступает. Важные качественные характеристики законотворческого процесса - это частота вносимых изменений и их предсказуемость. Возможно, в отдельных вопросах есть какие-либо проблемы в этой связи, однако по основному массиву законодательства мы всегда стараемся обеспечить стабильность регулирования, проанализировать правоприменительную практику, обеспечить предсказуемость и последовательность изменений законодательства.